Acórdão nº 2005/0195543-0 de T1 - PRIMEIRA TURMA

• Número do processo: 2005/0195543-0
• Data: 17 Maio 2007
• Órgão: Primeira Turma (Superior Tribunal de Justiça do Brasil)

RECURSO ESPECIAL Nº 799.883 - RS (2005/0195543-0)

RELATOR	:	MINISTRO LUIZ FUX
RECORRENTE	:	MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
RECORRIDO	:	R.L.
ADVOGADO	:	SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO SUPOSTAMENTE INDEVIDA ORIUNDA DO FUNDO DE INDENIZAÇÃO DO TRABALHADOR PORTUÁRIO AVULSO - FITP. PRETENSÃO VISANDO A RESTITUIÇÃO DA QUANTIA PAGA. REPETIÇÃO DO INDÉBITO. INTERESSE SECUNDÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. DISSIDÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA ENTRE ACÓRDÃO RECORRIDO E ARESTOS TIRADOS COMO PARADIGMA.

1. A ilegitimidade ativa ad causam do MPF para intentar ação civil pública com o escopo de reaver indenização supostamente indevida, paga a trabalhador portuário avulso, oriunda do Fundo de Indenização do Trabalhador Portuário Avulso - FITP, ressoa evidente porquanto o mesmo atua, não na defesa do erário, mas sim em nome de um ente público; no caso a União, que dispõe de sua Procuradoria para intentar essa ação com espectro de repetição do indébito, ora rotulada de ação civil pública.

2. Deveras, mercê de o AITP configurar receita da União, resta equivocada, com a devida vênia, a sua inserção na categoria de patrimônio público federal, utilizada pelo Parquet como fator legitimador para o aforamento da ação civil pública em baila. É que o patrimônio público se perfaz de bens que pertencem a toda coletividade, não individualizáveis, e que não sofrem distinção pertinente a eventuais direitos subjetivos, como por exemplo, imóveis tombados pelo Patrimônio Histórico-Cultural. Daí, inviável se considerar receita da União como patrimônio público federal, na medida em que o seu ressarcimento não denota interesse metaindividual relevante, mas sim do próprio ente público. Nesse sentido é doutrina pátria:

   A ação civil pública é instrumento de defesa dos interesses sociais, categoria que compreende o interesse de preservação do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, expressões que, na lição de Miguel Reale (Questões de Direito Público, São Paulo: Saraiva, 1997, p. 132). "compõem uma díade incindível", enquanto bens pertencentes a toda a comunidade, "a todos e a cada um, como um bem comum, não individualizável, isto é, sem haver possibilidade de distinção formal individualizadora em termos de direitos subjetivos ou situações jurídicas subjetivas". (Ilmar Galvão, A ação civil pública e o Ministério Público, in Aspectos Polêmicos da Ação Civil Pública, São Paulo, Arnoldo Wald, 2003, p. 2002.)

3. Consectariamente, a rubrica receita da União caracteriza-se como interesse secundário da Administração, o qual não gravita na órbita dos interesses públicos (interesse primário da Administração), e, por isso, não guarnecido pela via da ação civil pública, consoante assente em sede doutrinária:

   Um segundo limite é o que se estabelece a partir da distinção entre interesse social (ou interesse público) e interesse da Administração Pública. Embora a atividade administrativa tenha como objetivo próprio o de concretizar o interesse público, é certo que não se pode confundir tal interesse com o de eventuais interesses próprios das entidades públicas. Daí a classificação doutrinária que distingue os interesses primários da Administração (que são os interesses públicos, sociais, da coletividade) e os seus interesses secundários (que se limitam à esfera interna do ente estatal). "Assim", escreveu C.A.B. deM., "independentemente do fato de ser, por definição, encarregado dos interesses públicos, o Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhes são particulares, individuais, e que, tal como os interesses delas, concebidas em suas meras individualidades, se encarnam no Estado enquanto pessoas. Estes últimos não são interesses públicos, mas interesses individuais do Estado, similares, pois (sob o prisma extrajurídico), aos interesses de qualquer sujeito". Nessa linha distintiva, fica claro que a Administração, nas suas funções institucionais, atua em representação de interesses sociais e, eventualmente, de interesses exclusivamente seus. Portanto, embora com vasto campo de identificação, não se pode estabelecer sinonímia entre interesse social e interesse da Administração.

   Pode-se afirmar, utilizando a classificação de Engisch, que interesse social encerra conceito jurídico indeterminado (porque o seu "conteúdo e extensão são em larga medida incertos") e normativo (porque "carecido de um preenchimento valorativo"), e sua função "em boa parte é justamente permanecerem abertos às mudanças das valorações".

   Conforme observou o Ministro Sepúlveda Pertence, em voto proferido no Supremo Tribunal Federal, "é preciso ter em conta que o interesse social não é um conceito axiologicamente neutro, mas, ao contrário - e dado o permanente conflito de interesses parciais inerente à vida em sociedade - é idéia carregada de ideologia e valor, por isso, relativa e condicionada ao tempo e ao espaço em que se deva afirmar". É natural, portanto, que os interesses sociais não comportem definições de caráter genérico com significação unívoca. Como demonstrou J. J. Calmon de Passos, "a individualização do interesse público não ocorre, de uma vez por todas, em um só momento, mas deriva da constante combinação de diversas influências, algumas das quais provêm da experiência passada, enquanto outras nascem da escolha que cada operador jurídico singular cumpre, hic et nunc, no exercício da função que lhe foi atribuída. Assim, a atividade para individualização dos interesses públicos é uma atividade de interpretação de atos e fatos e normas jurídicas (recepção dos interesses públicos fixados no curso da experiência jurídica anterior) e em parte é uma valoração direta da realidade pelo operador jurídico, atendidos os pressupostos ideológicos e sociais que o informam e à sociedade em que vive, submetidos à ação dos fatos novos, capazes de modificar juízos anteriormente irreversíveis" .

   Genericamente, como Calmon de Passos, pode-se definir interesse público ou interesse social o "interesse cuja tutela, no âmbito de um determinado ordenamento jurídico, é julgada como oportuna para o progresso material e moral da sociedade a cujo ordenamento jurídico corresponde".

   A Constituição identifica claramente vários exemplares dessa categoria de interesses, como, por exemplo, a preservação do patrimônio público e da moral idade administrativa, cuja defesa pode ser exercida inclusive pelos próprios cidadãos, mediante ação popular (CF, art. 5.°, LXXIII), o exercício probo da administração pública, que sujeita seus infratores a sanções de variada natureza, penal, civil, e política (CF, art. 37, § 4.º), e a manutenção da ordem econômica, que "tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social" (CF, art. 170). São interesses, não apenas das pessoas de direito público, mas de todo o corpo social, de toda a comunidade, da própria sociedade como ente coletivo. (ZAVASKI, Teori Albino, Processo Coletivo: Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 2006. p. 52-54.)

4. Deveras a Procuradoria da Fazenda Nacional, no seu mister, detém atribuições legalmente instituídas, que, acaso não observadas, importa em procedimento administrativo na órbita funcional e penal, restando, assim, indevida a atuação do MPF na defesa de interesse da União, juridicamente acautelado por órgão próprio.

5. A divergência jurisprudencial, ensejadora de conhecimento do recurso especial, deve ser devidamente demonstrada conforme as exigências do parágrafo único do art. 541 do CPC, c/c o art. 255, e seus parágrafos, do RISTJ.

6. Visando a demonstração do dissídio jurisprudencial, impõe-se indispensável avaliar se as soluções encontradas pelo decisum embargado e paradigma tiveram por base as mesmas premissas fáticas e jurídicas, existindo entre elas similitude de circunstâncias.

7. In casu, impõe-se reconhecer a ausência de similaridade fática entre o aresto alvejado e o acórdãos paradigmáticos, indispensável à configuração do dissídio jurisprudencial, porquanto esses versam, de forma ampla e genérica, o cabimento de ação civil pública visando a defesa do patrimônio público, enquanto que no caso em foco trata-se da ilegitimidade ativa ad causam do ministério público para o ajuizamento de ação civil com escopo de reaver indenização supostamente indevida, cedida a trabalhador portuário avulso, oriunda do Fundo de Indenização do Trabalhador Portuário Avulso - FITP (precedentes: REsp 749.522 - MG, decisão monocrática deste Relator, DJ de 08 de junho de 2006, REsp 510643 - DF,Relator Ministro JORGE SCARTEZZINI, Quarta Turma, DJ de 30 de maio de 2005; Resp 148.611 - SP, Relator Ministro CASTRO FILHO, Terceira turma, DJ de 17 de novembro de 2003).

8. Recurso especial conhecido parcialmente e, nessa parte, desprovido.

   ACÓRDÃO

   Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça acordam, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki, Denise Arruda, José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.

   Brasília (DF), 17 de maio de 2007(Data do Julgamento)

   MINISTRO LUIZ FUX

   Relator

   RECURSO ESPECIAL Nº 799.883 - RS (2005/0195543-0)

   RELATÓRIO

   O EXMO. SR. MINISTRO LUIZ FUX (Relator): trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, às fls. 193/201, com arrimo nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional, contra acórdão oriundo do TRF da Quarta Região, ao argumento de ofensa aos arts. 5º, I e III, e 6º, VII, "b", XIV, da LC 75/93, e art. 25, IV, da Lei 8.625/93, e dissidência pretoriana.

   Noticiam os autos que o MINISTÉRIO PÚBICO FEDERAL

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