Decisões Monocráticas nº 31819 de STF. Supremo Tribunal Federal, 25 de Marzo de 2013
| Número do processo | 31819 |
| Data | 25 Março 2013 |
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado com objetivo de questionar a validade jurídica de deliberação emanada da Primeira Câmara do E.
Tribunal de Contas da União que considerou ilegal o ato concessivo de pensão por morte em favor do ora impetrante, vindo a recursar-lhe o concernente registro.
A presente impetração mandamental apoia-se, em síntese, nos seguintes fundamentos: 01- No dia 18/04/2007, a guardiã do Impetrante, a Srª.
Elza Gomes Lima, faleceu, conforme Atestado de Óbito (anexo) e com o falecimento da mesma, o menor com 9 (nove) anos de idade, passou a receber uma pensão por morte temporária, proveniente de processo administrativo de Concessão de Beneficio da Divisão de Convênios e Gestão do Núcleo Estadual do Ministério da Saúde de Alagoas, na condição de menor sob tutela (com destituição de pátrio poder), com fundamento no art. 217, inciso II, alínea b, da lei 8112/90, de acordo com o disposto no artigo 3º, § 2º, da Emenda Constitucional nº 41/2003, cuja portaria foi publicada no Diário Oficial da União nº 128, no dia 05 de julho de 2007 (cópia anexa). 02- Desde o seu nascimento em 24/05/1998, o impetrante foi criado por sua avó, a Srª.
Elza Gomes Lima, a qual sempre o tratou como filho, e para formalizar a situação, ajuizou a Ação de Tutela com Destituição de Pátrio Poder na 22ª Vara de Família de Maceió, Alagoas, Processo sob o nº. 14.809-8/2002, no ano de 2002, tendo a referida Tutela sido registrada em 15/04/2005, anexo ao processo. 03- Conforme documentos, aqui acostados, vem o Impetrante informar que sempre dependeu economicamente da sua avó, que detinha a sua Tutela e que sempre o acolheu com carinho e amor e após o falecimento da mesma, o menor voltou a conviver com a sua mãe, que encontra-se desempregada e que sempre teve seu provimento, oriundo da pensão ora cancelada, de forma abrupta e sem direito a ampla defesa. 04- Com o falecimento da sua avó, o Impetrante passou a receber a importância de R$ 2.736,45 (dois mil, setecentos e trinta e seis reais e quarenta e cinco centavos e com os devidos reajustes e atualizações, chega hoje a 4.047,78 (quatro mil e quarenta e sete reais e setenta e oito centavos) e transcorridos 05 (cinco) anos e 05 (cinco) meses da concessão da pensão por morte da guardiã, o Impetrante foi surpreendido por um telegrama, em 15/09/2012 (anexo), dando conta que o Tribunal de Contas da União, ora impetrado, julgou ilegal a concessão da pensão, na qualidade de menores sob guarda. 05- E que de acordo com o acórdão 3838/2012 1ª Câmara cassou a pensão recebida pelo Impetrante, sem que tenha sido dada a oportunidade para o mesmo apresentar sua defesa.
Neste sentido, tem-se como certo que a Autoridade coatora feriu gravemente o princípio constitucional da ampla defesa, sobretudo se levarmos em conta que foi perpetrada contra menor que precisa da pensão para sobreviver. 06- O acórdão 3838/2012 1ª Câmara, equivocadamente, enfatiza no seu bojo que o Impetrante é menor sob guarda, diferentemente da condição real do impetrante, que teve seu registro na Vara de família como TUTELADO COM DESTITUIÇÃO DE PÁTRIO PODER e que, ainda assim, fosse o mesmo menor sob guarda, o STF, vem garantindo a pensão temporária até os 21 (vinte e um) anos. 07- Vale ressaltar que, embora a pensão houvesse sido concedida ao Impetrante em 18/04/2007, o E.
Tribunal de Contas da União somente veio a apreciar-lhe a legalidade em 11/09/2012, ou seja, há 05 (cinco) anos e 05 (cincos) meses, após o deferimento administrativo do referido benefício. 08- A fluência de tão longo período de tempo (quase 06 anos) culmina por consolidar justas expectativas no espírito dos administrados e também, por incutir, neles, a confiança da plena regularidade dos atos estatais praticados, não se justificando ante a aparência de direito que legitimamente resulta de tais circunstâncias a ruptura abrupta da situação de estabilidade em que se mantinham, até então, as relações de direito público entre o agente estatal, de um lado, e o Poder Público, de outro. (grifei) Ao prestar as informações que lhe foram solicitadas, o E.
Tribunal de Contas da União produziu manifestação cujo conteúdo está assim ementado: Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por Carlos Henrique Lins Simas Júnior, representado por sua genitora Érica Cristina Gomes de Souza, objetivando a anulação do Acórdão 3.838/2012-TCU- -1ª Câmara, que julgou ilegal a concessão da pensão civil instituída ao impetrante, negando-lhe registro
Não-incidência da decadência administrativa de que trata o art. 54 da Lei n.° 9.784/99 em face de sua inaplicabilidade aos processos por meio dos quais o TCU exerce a sua competência constitucional de controle externo, consoante asseverado, por unanimidade, pelo Plenário do STF no MS 24.859-DF. 2.
Conforme a jurisprudência do STF, o ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, razão pela qual, se fosse aplicável o referido prazo decadencial, o que se admite apenas para argumentar, este somente teria início com a vontade final da Administração, consubstanciada no registro do ato pelo TCU, o que, no caso, não ocorreu. 3.
O princípio da segurança jurídica não tem prevalência sobre o princípio da legalidade quando se trata de reconhecer direitos contra a lei em prejuízo do erário, como é o caso.
A supremacia do interesse público impõe que se privilegie, no caso concreto, o princípio da legalidade, de modo a afastar o pagamento de pensão indevida. 4.
Ausência de violação, por parte do Tribunal de Contas da União, dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, eis que o TCU efetivamente julgou o ato de registro da pensão dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo no Tribunal, em perfeita consonância com a novel orientação do Pretório Excelso constante dos MS 25.116, 25.403 e 24.781.
Disponibilização do ato para análise do TCU em 11/11/2008 e julgamento em 03/07/2012. 5.
Com a edição do Acórdão 2.515/2011-TCU-Plenário, inaugurou-se no TCU o entendimento de que a pensão a menor sob guarda, anteriormente prevista no art. 217, II, b da Lei 8.112, de 1990, não mais seria devida em razão de o art. 5º da Lei 9.717/98 ter derrogado do regime próprio de previdência social dos servidores públicos da União, entre outras, a concessão de pensão com esse fundamento. 6.
Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do fumus boni juris e do periculum in mora. 7.
Parecer pela denegação da ordem, dada a legitimidade da decisão proferida pelo TCU e a inexistência do direito líquido e certo alegado pelo impetrante. (grifei) Sendo esse o contexto, passo a examinar a postulação cautelar ora deduzida nesta sede mandamental.
Tenho para mim que se mostram presentes, na espécie, os requisitos que são cumulativos concernentes à plausibilidade jurídica e ao periculum in mora, viabilizadores da outorga do provimento cautelar requerido pelo ora impetrante.
Com efeito, o exame das razões expostas na inicial desta impetração parece revelar que o ato ora impugnado estaria em desacordo com a orientação jurisprudencial que o Plenário desta Suprema Corte firmou no julgamento de matéria idêntica à versada nos presentes autos: MANDADO DE SEGURANÇA.
ATO DO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, QUE EXTINGUIU PAGAMENTO DE PENSÃO A NETA DE EX-SERVIDORA. 1.
O menor que, na data do óbito do servidor, esteja sob a guarda deste último, tem direito à pensão temporária até completar 21 (vinte e um) anos de idade (alínea b do inciso II do art. 217 da Lei nº 8.112/90).
Irrelevante o fato de a guarda ser provisória ou definitiva. (MS 25.823/DF, Rel.
p/ o acórdão Min.
AYRES BRITTO grifei) Vale enfatizar, no ponto, que tal orientação tem sido reiterada, em sucessivas decisões, por Juízes desta Suprema Corte (MS 28.530-MC/DF, Rel.
Min.
GILMAR MENDES MS 31.547-MC/DF, Rel.
Min.
CELSO DE MELLO MS 31.679-MC/DF, Rel.
Min.
CELSO DE MELLO MS 31.725-MC/DF, Rel.
Min.
DIAS TOFFOLI MS 31.807-MC/DF, Rel.
Min.
LUIZ FUX MS 31.911-MC/DF, Rel.
Min.
RICARDO LEWANDOWSKI, v.
g.).
Cabe referir, por oportuno, que o eminente Ministro LUIZ FUX, defrontando-se com idêntica pretensão deduzida em sede de mandado de segurança, veio a deferir o pedido de medida cautelar, em decisão que está assim ementada: MANDADO DE SEGURANÇA.
ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
CONCESSÃO DE PENSÃO CIVIL.
BENEFICIÁRIA MENOR SOB GUARDA.
ALTERAÇÕES.
NEGATIVA DE REGISTRO.
LIMINAR CONCEDIDA. (grifei) Cumpre ressaltar, de outro lado, que, embora a pensão houvesse sido concedida ao impetrante em 18/04/2007, o E.
Tribunal de Contas da União somente veio a apreciar-lhe a legalidade em 03/07/2012, ou seja, mais de 05 (cinco) anos e 02 (dois) meses após o deferimento administrativo de tal benefício.
Impressiona-me, ao menos para efeito de formulação de um juízo de caráter estritamente delibatório, a alegação de ofensa ao postulado da segurança jurídica.
A fluência de tão longo período de tempo culmina por consolidar justas expectativas no espírito dos administrados (ou dos servidores públicos ou, ainda, dos pensionistas) e, também, por incutir, neles, a confiança da plena regularidade dos atos estatais praticados, não se justificando ante a aparência de direito que legitimamente resulta de tais circunstâncias a ruptura abrupta da situação de estabilidade em que se mantinham, até então, as relações de direito público entre a agente estatal (ou o seu pensionista), de um lado, e o Poder Público, de outro.
Cumpre observar, neste ponto, que esse entendimento que reconhece que o decurso do tempo pode constituir, ainda que excepcionalmente, fator de legitimação e de estabilização de determinadas situações jurídicas encontra apoio no magistério da doutrina (ALMIRO DO COUTO E SILVA, Princípios da Legalidade e da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo, in RDP 84/46-63; WEIDA ZANCANER, Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos, p. 73/76, item n. 3.5.2, 3ª ed., 2008, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 99/101, item n. 2.3.7, 34ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 2008, Malheiros; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 87, item n. 77, e p. 123/125, item n. 27, 26ª ed., 2009, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 87/88, item n. 3.3.15.4, 22ª ed., 2009, Atlas; MARÇAL JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo, p. 1.097/1.100, itens ns.
XVII.1 a XVII.3.1, 4ª ed., 2009, Saraiva; GUSTAVO BINENBOJM, Temas de Direito Administrativo e Constitucional, p. 735/740, itens ns.
II.2.2 a II. 2.2.2, 2008, Renovar; RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso de Direito Administrativo, p. 78/94, itens ns. 8 a 8.4, 2008, Podium; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, p. 257/260, itens ns. 3.2 a 4, 9ª ed., 2008, Malheiros; MATEUS EDUARDO SIQUEIRA NUNES BERTONCINI, Princípios de Direito Administrativo Brasileiro, p. 178/180, item n. 4.5.7, 2002, Malheiros; SÉRGIO FERRAZ, O princípio da segurança jurídica em face das reformas constitucionais, in Revista Forense, vol. 334/191- -210; RICARDO LOBO TORRES, A Segurança Jurídica e as Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, p. 429/445, in Princípios e Limites da Tributação, coordenação de Roberto Ferraz, 2005, Quartier Latin, v.
g.).
A essencialidade do postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitarem situações consolidadas no tempo, amparadas pela boa-fé do cidadão (seja ele pensionista, ou não), representam fatores a que o Judiciário não pode ficar alheio, como resulta da jurisprudência que se formou no Supremo Tribunal Federal: Ato administrativo.
Seu tardio desfazimento, já criada situação de fato e de direito, que o tempo consolidou.
Circunstância excepcional a aconselhar a inalterabilidade da situação decorrente do deferimento da liminar, daí a participação no concurso público, com aprovação, posse e exercício. (RTJ 83/921, Rel.
Min.
BILAC PINTO grifei) Essa diretriz jurisprudencial (RTJ 119/1170), por sua vez, vem de ser reafirmada, por esta Suprema Corte, em julgamentos que corroboram tal orientação: Mandado de Segurança. 2.
Acórdão do Tribunal de Contas da União.
Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária INFRAERO.
Emprego Público.
Regularização de admissões. 3.
Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época.
Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4.
Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5.
Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito.
Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6.
Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica.
Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7.
Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa-fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8.
Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9.
Mandado de Segurança deferido. (RTJ 192/620-621, Rel.
Min.
GILMAR MENDES grifei) 1.
LEGITIMIDADE.
Passiva.
Mandado de segurança.
Autoridade tida por coatora.
Pensão previdenciária.
Cancelamento.
Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União.
Legitimação passiva exclusiva deste.
Execução por parte do Gerente Regional de Administração do Ministério da Fazenda.
Irrelevância.
Autoridade tida por coatora, para efeito de mandado de segurança, é a pessoa que, in statu assertionis, ordena a prática do ato, não o subordinado que, em obediência, se limita a executar-lhe a ordem. 2.
MANDADO DE SEGURANÇA.
Pensão previdenciária.
Cancelamento.
Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União.
Conhecimento pelo interessado que não participou do processo.
Data da ciência real, não da publicação oficial.
Ação ajuizada dentro do prazo.
Decadência não consumada.
Preliminar repelida.
Precedentes.
No processo administrativo do Tribunal de Contas da União, em que a pessoa prejudicada pela decisão não foi convidada a defender-se, conta-se o prazo para ajuizamento de mandado de segurança a partir da ciência real do ato decisório, não de sua publicação no órgão oficial. 3.
SERVIDOR PÚBLICO.
Vencimentos.
Pensão previdenciária.
Pagamentos reiterados à companheira.
Situação jurídica aparente e consolidada.
Cancelamento pelo Tribunal de Contas da União, sem audiência prévia da pensionista interessada.
Procedimento administrativo nulo.
Decisão ineficaz.
Inobservância do contraditório e da ampla defesa.
Violação de direito líquido e certo.
Mandado de segurança concedido.
Ofensa ao art. 5º, LIV e LV, da CF.
Precedentes.
É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga. (MS 24.927/RO, Rel.
Min.
CEZAR PELUSO grifei) Na realidade, os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ 191/922, Rel.
p/ o acórdão Min.
GILMAR MENDES), em ordem a preservar situações administrativas já consolidadas no passado (MS 27.826-MC/DF, Rel.
Min.
CELSO DE MELLO MS 27.962-MC/DF, Rel.
Min.
CELSO DE MELLO, v.
g.).
É importante referir, neste ponto, em face de sua extrema pertinência, a aguda observação de J.
J.
GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, p. 250, 1998, Almedina): Estes dois princípios segurança jurídica e protecção da confiança andam estreitamente associados a ponto de alguns autores considerarem o princípio da protecção de confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica.
Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos.
A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos.
Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante 'qualquer acto' de 'qualquer poder' legislativo, executivo e judicial. (grifei) As lições da doutrina e da jurisprudência constitucional desta Suprema Corte (MS 28.059/DF, Rel.
Min.
CEZAR PELUSO MS 28.060- -MC/DF, Rel.
Min.
CELSO DE MELLO MS 28.064-MC/DF, Rel.
Min.
CÁRMEN LÚCIA MS 28.122-MC/DF, Rel.
Min.
CEZAR PELUSO MS 28.123-MC/DF, Rel.
Min.
CEZAR PELUSO MS 28.430-MC/DF, Rel.
Min.
JOAQUIM BARBOSA MS 29.177-MC/DF, Rel.
Min.
MARCO AURÉLIO MS 29.180-MC/PE, Rel.
Min.
MARCO AURÉLIO, v.
g.) revelam-se suficientes ao reconhecimento, em juízo de estrita delibação, de que a pretensão cautelar ora deduzida nesta sede processual reveste-se do necessário fumus boni juris, no que concerne ao tema da segurança jurídica.
Impende rememorar, finalmente, a circunstância de que os valores percebidos pelo pensionista revestem-se de caráter alimentar (HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 491, item n. 5.4.3, 34ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 2008, Malheiros).
Essa especial natureza jurídica, que caracteriza tais rendimentos, permite, por isso mesmo, qualificá-los como típicas dívidas de valor.
É também por essa razão que concedo a medida cautelar ora postulada, pois se revela importante considerar, para esse efeito, o caráter essencialmente alimentar dos valores em questão, na linha do que tem sido iterativamente proclamado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 110/709 RTJ 117/1335), inclusive por aquela que se formou sob a égide do vigente ordenamento constitucional (RTJ 136/1351 RTJ 139/364-368 RTJ 139/1009 RTJ 141/319 RTJ 142/942).
A ponderação dos valores em conflito o interesse da Administração Pública, de um lado, e a necessidade social de preservar a integridade do caráter alimentar que tipifica o valor dos rendimentos auferidos pelo pensionista, de outro leva-me a vislumbrar ocorrente, na espécie, uma clara situação de grave risco a que estará exposta a parte ora impetrante, privada de valores essenciais à sua própria subsistência.
Sendo assim, em juízo de estrita delibação, e sem prejuízo de ulterior reexame da pretensão mandamental deduzida na presente sede processual, defiro o pedido de medida liminar, em ordem a determinar, até final julgamento desta ação de mandado de segurança, em relação à parte ora impetrante, na linha de anteriores decisões minhas (MS 27.962-MC/DF, MS 31.679-MC/DF, v.
g.), a suspensão cautelar da eficácia da deliberação proferida pela Primeira Câmara do E.
Tribunal de Contas da União, consubstanciada no Acórdão nº 3.838/2012.
Comunique-se, com urgência, transmitindo-se cópia da presente decisão à Presidência do E.
Tribunal de Contas da União, bem assim ao Senhor Chefe do Núcleo do Ministério da Saúde no Estado de Alagoas.
Publique-se.
Brasília, 25 de março de 2013.
Ministro CELSO DE MELLO Relator
Partes
Pacte.(s) : Luciana Gouveia dos Santos
impte.(S) : Flavio de Andrade Pinto
coator(a/S)(Es) : Tribunal Regional Federal da 2a Regiao
Publica��o
PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-059 DIVULG 01/04/2013 PUBLIC 02/04/2013
Observa��o
15/05/2013
legislação Feita por:(Lri)
