A segurança pública na constituição federal de 1988: conceituação constitucionalmente adequada, competências federativas e órgãos de execução das políticas

Revista Diálogo JurídicoNbr. 17, September 2007

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I. Introdução. II. Parâmetros para a conceituação constitucionalmente adequada da segurança pública. II.1. O conceito de segurança pública entre o combate e a prestação de serviço público. II. 2. A segurança como direito fundamental, o princípio republicano e a exigência de universalização. II.3. Lei e ordem pública. II.4. Limites e possibilidades do controle jurisdicional das políticas públicas de segurança. III. Classificação das atividades policiais e órgãos de execução das políticas de segurança pública. III.1. Classificação constitucional da atividade policial: polícia ostensiva, polícia de investigação, polícia judiciária, polícia de fronteiras, polícia marítima e polícia aeroportuária. III.2. Órgãos policiais estaduais: Polícia Civil e Polícia Militar. III.3. Órgãos policiais federais: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal. III.4. Taxatividade do rol de órgãos policiais. III.5. A participação de outros órgãos na execução de políticas de segurança. III.5.1. A participação das Forças Armadas na segurança pública. III.5.2. A participação do Ministério Público na investigação criminal. III.5.3. A participação de magistrados na investigação criminal. III.5.4. A Força Nacional de Segurança. III.5.5. As guardas municipais e a participação dos municípios nas políticas de segurança pública. III.5.6. A participação popular nas políticas de segurança pública. IV. Conclusão. Referências bibliográficas. Referência bibliográfica deste artigo:.

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A segurança pública na constituição federal de 1988: conceituação constitucionalmente adequada, competências federativas e órgãos de execução das políticas

I. Introdução

Em maio de 2007, o Governo do Rio de Janeiro encaminhou ao Presidente da República pedido para que o Governo Federal empregasse as Forças Armadas na execução de políticas de segurança. 12O pedido foi negado. Em junho, o Governo Estadual determinou a ocupação do "Complexo do Alemão". Para realizá-la, utilizou mais de 1200 homens, policiais civis e militares, além de 150 membros da Força Nacional de Segurança. Outras operações vêm sendo realizadas em diversos locais da cidade, também habitados pelas parcelas mais pobres da população. No primeiro semestre de 2007, as mortes em confronto com a polícia aumentaram em 33,5%, ao passo que as prisões diminuíram em 23,6%; a apreensão de armas, em 14,3%; e a apreensão de drogas, em 7,3%. O Governo Estadual claramente adota uma estratégia de guerra, e isso é reconhecido pelo próprio Governador: "Qualquer ação da criminalidade terá uma reação da polícia. Ao mesmo tempo não só uma ação passiva (...), mas um trabalho de combate permanente e estratégico para ganhar essa guerra. (...) Nós vamos ganhar essa guerra com muita seriedade"3. O contexto presente simboliza a orientação geral que vem prevalecendo nas últimas décadas. Apesar de passados mais de 20 anos do fim do regime militar, as políticas de segurança pública ainda são concebidas como estratégia de guerra e não se submetem ao programa democrático da Constituição Federal de 1988.

O objetivo do presente estudo é verificar o que a Constituição Federal tem a dizer sobre a segurança pública. A Constituição de 1988 lhe reservou capítulo específico (art. 144), em que a caracteriza como "dever do Estado" e como "direito e responsabilidade de todos", devendo ser exercida para a "preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio". A Constituição estabelece ainda os órgãos responsáveis pela segurança pública: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as polícias civis estaduais, as polícias militares e os corpos de bombeiros. A história constitucional brasileira está repleta de referências difusas à segurança pública. Mas até a Constituição de 1988, não havia capítulo próprio, nem previsão constitucional mais detalhada, como agora se verifica. Por ter "constitucionalizado"4, em detalhe, a segurança pública, a Constituição de 1988 se individualiza ainda no direito comparado, em que também predominam referências pontuais.

A constitucionalização traz importantes conseqüências para a legitimação da atuação estatal na formulação e na execução de políticas de segurança. As leis sobre segurança, nos três planos federativos de governo, devem estar em conformidade com a Constituição Federal, assim como as respectivas estruturas administrativas e as próprias ações concretas das autoridades policiais. O fundamento último de uma diligência investigatória ou de uma ação de policiamento ostensivo é o que dispõe a Constituição. E o é não apenas no tocante ao art. 144, que concerne especificamente à segurança pública, mas também no que se refere ao todo do sistema constitucional. Devem ser especialmente observados os princípios constitucionais fundamentais - a república, a democracia, o estado de direito, a cidadania, a dignidade da pessoa humana -, bem como os direitos fundamentais - a vida, a liberdade, a igualdade, a segurança. O art. 144 deve ser interpretado de acordo com o núcleo axiológico do sistema constitucional, em que se situam esses princípios fundamentais - o que tem grande importância, como se observará, para a formulação de um conceito constitucionalmente adequado de segurança pública.

A partir da afirmação da prevalência normativa dos princípios fundamentais, o presente estudo busca cumprir fundamentalmente quatro tarefas: (a) apresentar um conceito constitucionalmente adequado de segurança pública; (b) examinar os limites e as possibilidades do controle jurisdicional das políticas de segurança; (c) detalhar a repartição de competências entre os órgãos policiais; (d) verificar a pertinência de eventuais alterações na jurisprudência ou na forma como a Constituição regulou a matéria. Preliminarmente, enfatizase apenas que as práticas policiais ainda não se submeteram ao programa democrático instituído pela Constituição de 1988. Não são, nesse sentido concreto, práticas constitucionalizadas, comprometidas com a construção de uma república de cidadãos livres e iguais e com a promoção da dignidade da pessoa humana. No campo da segurança pública, a constitucionalização efetiva da ação governamental ainda figura como objetivo a ser alcançado pelo inconcluso processo brasileiro de democratização.

II. Parâmetros para a conceituação constitucionalmente adequada da segurança pública

II.1. O conceito de segurança pública entre o combate e a prestação de serviço público

Há duas grandes concepções de segurança pública que rivalizam desde a reabertura democrática e até o presente, passando pela Assem...

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