Modelos organizacionais de administração pública: um estudo dos aspectos da realidade cearense na estrutura de referência das reformas do Estado
| Autor | Maria Lucineide Serpa Gomes, Francisco Correia de Oliveira |
| Cargo | Mestre em Administração de Empresas pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR). - Professor Titular da Universidade de Fortaleza (UNFOR). |
| Páginas | 105-126 |
Page 105
Maria Lucineide Serpa Gomes 1
Francisco Correia de Oliveira 2
Page 106
O presente trabalho estuda a evolução dos modelos de gestão na Administração Pública ao longo dos séculos, partindo do modelo patrimonialista até o modelo gerencial, tão decantado nos dias atuais. Procurase, no decorrer do trabalho, dar um enfoque dessa evolução em alguns países que deram os primeiros acordes no cenário internacional, chegando ao Brasil e fechando o foco na Administração Pública cearense.
Historicamente é possível listar três tipos, ou modelos, de Administração Pública: a convencional ou administração patrimonialista; a velha gestão pública; e a nova gestão pública – a administração burocrática e o modelo emergente, conhecido como o novo serviço público ou Administração Pública Gerencial.
O modelo convencional, que foi adotado no Brasil por D. João VI no início do Século XIX com a instalação do Governo Imperial, era o tipo de administração que definia as monarquias absolutas, em que o patrimônio público e o patrimônio privado eram confundidos.
O Estado moderno, que de início foi politicamente absolutista e economicamente mercantilista, foi administrativamente patrimonialista. A monarquia se confundia com o Estado e usava os recursos fiscais para manter uma aristocracia patrimonial dependente que vivia na corte. A burocracia patrimonial era permeada por nepotismo e clientelismo, carecendo de independência política, apesar de já existirem em tais estados uma Constituição, um sistema jurídico, um serviço público e um governo.
O segundo modelo, o burocrático, surgiu com a deficiência do modelo anterior, tendo sido implantado em vários países europeus na segunda metade do Século XIX, no começo do Século XX nos Estados Unidos, e nos anos de 1930 no Brasil. A reforma burocrática, apesar de ser uma reforma administrativa, foi, essencialmente, um fenômeno político diretamente relacionado à instituição do estado de direito e do liberalismo clássico.
A reforma burocrática tornouse necessária à modernização do Estado, além de ter se tornado politicamente inevitável. A Administração Pública Burocrática ganhou importância em função da previsibilidade e precisão no tratamento das questões organizacionais.
Weber (1999) foi um entusiasta da organização administrativa burocrática, para ele era a forma da organização que atingia o mais alto grau de eficiência. Em seu estudo sobre a Burocracia, Weber se ocupou quase exclu-
Page 107
sivamente ao que se consegue mediante a estrutura burocrática, a saber: precisão, confiança e eficiência. Ele descreve a moderna forma de legitimação que estrutura as sociedades como o poder racionallegal que se fundamenta em um conjunto de regulamentos e leis que se aplicam universalmente a uma população.
O modelo burocrático, segundo o próprio Weber (1999), prevê uma série de requisitos para o exercício da autoridade legal, e tais requisitos precisam estar presentes para a legitimação do exercício do poder. Tais requisitos devem basearse nas seguintes ideias: que toda norma legal pode ser estabelecida por acordo ou imposição, visando fins utilitários; que todo Direito consiste em um sistema integrado de normas abstratas; que a pessoa que representa a autoridade ocupa um cargo e quem lhe obedece na verdade obedece à lei; que o dever de obediência existe apenas dentro da esfera delimitada de autoridade que lhe for conferida.
Depois da Segunda Guerra Mundial acontece o fortalecimento do Estado de BemEstar Social (Welfare State), tendo como objetivo principal a produção de políticas públicas na área social, de modo a garantir o atendimento das necessidades básicas da população (educação, saúde, previdência social, habitação etc.).
Nos anos de 1970 e 1980, a tendência neoliberal passou a dar ênfase à fragilidade estatal, para garantir o bemestar social de seus cidadãos; e à fragilidade econômica gerada por tal estado. A discussão sobre a redefinição do papel do Estado, social, político e econômico, apontou para a necessidade de um novo modelo de gestão pública.
O fortalecimento da ideia de que o modelo burocrático era ineficiente para garantir o novo padrão funcional de um estado eficiente leva à ascensão do novo modelo administrativo, denominado pósburocrático.
O terceiro modelo, a Administração Pública Gerencial, surgiu na segunda metade do Século XX, como modo de enfrentar a crise fiscal e como estratégia para reduzir o custo da máquina estatal e para tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao Estado.
Esse modelo tem como características principais: orientação para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressuposição de que os políticos e os funcionários públicos sejam merecedores de grau limitado de confiança; ter como estratégia a descentralização e o incentivo à criatividade e à inovação; utilização do contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.
Page 108
A proposta da nova gestão pública é criar novas instituições e definir novas práticas que permitam transformar burocratas clássicos em gestores públicos modernos, além de criar condições para que o estado seja mais forte em termos fiscais e legitimamente democrático.
Ao novo contexto organizacional proposto pela reforma gerencial foram agregados conceitos como eficiência, eficácia e efetividade, que, por vezes, são usados de forma uniforme. A eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser realizadas, uma relação custo/benefício, ou seja, a melhor utilização dos recursos disponíveis.
Já a eficácia pode ser entendida como o alcance dos objetivos através dos recursos disponíveis, ou seja, o alcance dos resultados. A efetividade está ligada à averiguação da real necessidade e oportunidade de determinadas ações, no caso estatal seria o aferimento dos resultados que uma ação traz de benefício à população.
Os países que tiveram mudanças mais profundas na busca dessa nova Administração Pública Gerencial, baseada nos avanços da administração de empresas, foram o Reino Unido, a Nova Zelândia e a Austrália. Nos Estados Unidos, as mudanças, respaldadas no livro de Osborne e Gaebler (Reinventando o governo), ocorreram no âmbito dos municípios e condados. Porém, desde os anos de 1980, praticamente todos os governos têm empreendido esforços para modernizar e agilizar a Administração Pública.
O movimento em busca da reforma do setor governamental, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento, surgiu da necessidade de melhorar o desempenho do Estado, que havia crescido e que entrava em crise, quer por causas internas ou por causas localizadas além de suas fronteiras.
Existem muitas evidências de causas exógenas para a crise do Estado em geral, e para a crise do Estado brasileiro em particular. Apesar disso, o essencial da explicação e a terapia para enfrentála está baseado em causas endógenas. A crise do Estado é certamente mais do que uma crise fiscal, é também um conjunto de efeitos colaterais provocados por remédios utilizados para enfrentála, a partir de um estilo de governo caracterizado pela prioridade absoluta ao ajuste fiscal, com cortes expressivos nos gastos sociais, por exemplo.
O fato é que os problemas que suscitaram as reformas continuam a desafiar governantes e governados. Nenhuma reforma realizada nos últimos anos parece ter superado as contradições entre a necessidade de reduzir a
Page 109
interferência do Estado na vida das empresas e dos indivíduos e a urgência de resgatar sua governabilidade.
Diante do importante papel que tem a Administração Pública para o desenvolvimento do Estado, o presente trabalho se propõe a responder à seguinte questão: o modelo gerencial de Administração Pública atende aos anseios de modernização e de eficiência da Administração Pública estadual cearense?
Neste estudo buscase responder essa questão, partindo do pressuposto básico de que as características da realidade estadual cearense negam a validade universal do modelo gerencial. Para testar tal pressuposto foi realizada uma análise na Administração Pública cearense com a finalidade de identificar as práticas gerenciais adotadas pelo governo estadual e, a partir de tais práticas, avaliar se elas geraram em solo cearense os resultados esperados de um governo moderno orientado para seus cidadãos.
Com o intuito de explorar essa questão, este trabalho se desenvolveu com o objetivo de analisar a relação entre as práticas do modelo gerencial e a modernização e eficiência da administração estadual cearense. O presente trabalho é uma pesquisa qualitativa de caráter exploratório com estudo na Administração Pública estadual cearense, utilizando entrevistas para obtenção de dados para análise, além de pesquisa documental.
Entrevistas com gerentes estaduais e com pesquisadores da área de Administração Pública ajudaram na identificação dos entraves à modernização da Administração Pública Brasileira, e, no caso em estudo, na Administração Pública do Estado do Ceará.
A partir do material recolhido com as entrevistas foi realizada uma análise de conteúdo. O método de análise de conteúdo prestase tanto para fins exploratórios, quanto para verificação, confirmando ou refutando hipóteses ou suposições estabelecidas.
A Administração Pública se desenvolveu através dos séculos dentro de três modelos básicos: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. O patrimonialismo pode ser definido resumidamente como a confusão entre o que é público e o que privado. O conceito de patrimonialismo foi introduzido por Weber (1999) referindose a uma variante da dominação tradicio-
Page 110
nal baseada na “crença na santidade de ordens e poderes senhoriais...
Para continuar a ler
PEÇA SUA AVALIAÇÃO