Sonegação e pressão arrecadatória definem relação tributária

Este artigo propõe a releitura de uma figura tributária quase esquecida, com potencial de substituir fontes de arrecadação esgarçadas, por abusivas, pois consumiram 36,42% do PIB em 2013, e obscuras, pois destinadas a orçamentos inacessíveis e de difícil controle difuso pela sociedade — a exemplo daqueles alimentados pela arrecadação de impostos e contribuições de intervenção no domínio econômico: a contribuição de melhoria.

O tema surge da constatação de que nosso sistema tributário demanda propostas voltadas a atenuar o círculo vicioso de pressão arrecadatória e sonegação que hoje caracteriza a relação fisco-contribuinte.

Essa visão conflituosa da relação tributária — em que, de um lado está o Leviatã poderoso, ávido por sorver a última gota de sangue dos contribuintes, e de outro, o contribuinte com um quase-dever de evitar ser tributado — vem sendo superada por uma abordagem mais colaborativa[1], ainda longe do ideal, mas que dá sinais de evolução, a exemplo da criação de súmulas vinculantes no CARF, soluções de consulta vinculadas na Coordenação-Geral de Tributação (Cosit), maior preocupação com orientações substanciais nas intimações fiscais e proliferação de tribunais administrativos fiscais.

Nessa nova lógica[2], a contribuição de melhoria se destaca por ser capaz de instaurar um diálogo produtivo — e prévio ao lançamento — entre fisco e contribuinte, superando o paradigma do lançamento por homologação (aquele em que se atribui ao contribuinte o esforço hercúleo de interpretar e aplicar milhares de regras esparsas e muitas vezes incompreensíveis), pois a lei manda que o ente tributante submeta previamente, ao contribuinte, o orçamento da obra e os critérios de mensuração do crédito tributário. Esta peculiaridade, antes criticada, gera ainda, de modo oblíquo — mas igualmente desejado — a sujeição da administração pública à luz desinfetante da transparência e do controle do orçamento público.

Vocacionada a viabilizar financeiramente o desenvolvimento da infraestrutura pública e prevista nos artigos 145, III da Constituição Federal e artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional, a contribuição de melhoria pode ser cobrada por qualquer dos entes federativos em decorrência de obras públicas que gerem valorização imobiliária, e deverá observar, em linhas gerais, os seguintes requisitos.

Critério Material

Ao delinear o critério material das contribuições de melhoria no artigo 81 do CTN, o legislador compôs o núcleo do tributo por dois verbos, seguidos de seus respectivos complementos e conectados por uma relação de causalidade: realizar obra pública da qual decorra valorização imobiliária.

O primeiro deles (obra pública), de verificação lógica e cronologicamente anterior, é definido no rol do artigo 2º do Decreto-Lei 195/67, que amplia o conceito administrativista[3] de obra pública para englobar a infraestrutura pública.

Ainda que se reconheça o caráter taxativo do rol de atividades estatais ensejadoras da instituição de uma contribuição de melhoria, entendemos...