Conceito de remuneração e de vencimentos na constituição de 1988 - Remuneração do cargo e remuneração dos agentes - Vantagens remuneratórias extensíveis aos inativos

• Autor: Prof . Paulo Modesto
• Cargo: Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e da Universidade Salvador (UNIFACS)
• Páginas: 1-12

Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e da Universidade Salvador (UNIFACS). Coordenador do Curso de Especialização em Direito Público da UNIFACS. Membro do Ministério Público da Bahia, do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA) e do Instituto dos Advogados da Bahia (IAB). Conselheiro Técnico da Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP). Vice-Presidente do Instituto de Direito Administrativo da Bahia (IDAB). Assessor Jurídico-Legislativo do Ministério Público da Bahia. E-mail: paulomodesto@yahoo.com.

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Ambigüidade da voz "remuneração" na Constituição Federal, na Lei Complementar n. 11/1996 e na Lei Complementar n. 16/2001. Transformação de gratificação de substituição pela Lei Complementar n. 16, de 12 de setembro de 2001, em parcela de equivalência permanente, integrante dos vencimentos. Necessidade de conciliação da Lei Complementar n. 16 com os dispositivos não revogados da Lei Complementar n. 11/1996. Inteligência do art. 5º. e 7º. da Lei Complementar n. 16/2001. Repercussão da Lei Complementar n. 16 no valor dos proventos dos aposentados. Jurisprudência do STF.

EXMO. SR. PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

1. Trata-se de consulta formulada pela Coordenação Técnica da SA/MP, inicialmente encaminhada à Diretoria do Serviço de Administração, mas posteriormente dirigida a esta Assessoria Jurídico-Legislativa, solicitando, de forma genérica, esclarecimentos sobre o pagamento de substituições indicadas pela Secretaria Geral do Ministério Público, tendo em vista a recente promulgação da Lei Complementar n. 16, de 12/09/2001, publicada no DOE de 13/09/2001, que cria a denominada "parcela de equivalência" e extingue a gratificação de substituição, anteriormente prevista no art. 155, X, da Lei Complementar n. 11/1996. A consulta foi, ainda, aditada com provocação da Assessoria Administrativa, solicitando pronunciamento sobre a repercussão da Lei Complementar n. 16/2001 no valor dos proventos dos membros do Ministério Público aposentados, em especial no provento dos aposentados que, na atividade, percebiam gratificação de substituição. Page 2

2. A consulta é aparentemente singela. Na verdade, face ao caráter compromissário e quase sempre ambíguo da disciplina da remuneração dos agentes públicos, a partir da Constituição Federal, permeando praticamente toda a legislação regente, problemas como os indicados somente são adequadamente esclarecidos a partir de interpretações conformes à Constituição, bem como mediante a conciliação de normas díspares, a reduções de ambigüidades e a solução de antinomias aparentes. A interpretação literal de disposições nesta matéria geralmente induz ao erro. Por isso, é indispensável interpretar as disposições em tela à luz da Constituição Federal e, posteriormente, inseri-las no corpo sistemático das normas de mesma estatura, construindo uma compreensão adequada, congruente com os fins inspiradores do estatuto legal, ainda que com a máxima concisão possível.

I Ambiguidade de "remuneração" e "vencimentos"

3. A Constituição Federal vacila na terminologia ao definir a retribuição devida aos agentes públicos, empregando a voz "remuneração" ora como palavra gênero¹, para referir a totalidade das espécies possíveis de estipêndio público, ora como espécie ou tipo de retribuição², distinta da espécie denominada subsídio, ora ainda como parte da retribuição dos agentes públicos³.

4. A Emenda Constitucional n. 19/1998 tornou o problema ainda mais complexo ao distinguir, a partir do art. 39,§ 1º, entre "subsídio" (espécie de retribuição devida a específicos agentes públicos, definida em termos unitários) e "remuneração" (espécie de retribuição deferida à generalidade dos servidores públicos, que admite fracionamento permanente de parcelas).

5. A palavra "vencimentos", por igual, é empregada com ambigüidade, a exigir, em cada caso, a identificação do sentido em que vem empregada. Em regra, felizmente, a palavra vencimentos é utilizada pela Constituição Federal como equivalente à soma do vencimento básico com o valor global das vantagens permanentes e gerais (CF, v.g., art. 37, X, XII, XIII e XV) Por vezes, no entanto, de modo pouco técnico, é empregada também com o significado restrito equivalente a vencimento básico (v.g., art. 73, §3º, CF; 17, ADCT), valor isolado pago conjuntamente com as denominadas vantagens permanentes. No primeiro significado, o signo vencimentos equivale à palavra remuneração, entendida como espécie de retribuição composta por parcelas distintas, definidas em termos gerais para Page 3 uma categoria, mas sem caráter unitário, em contraposição ao conceito de subsídio (art. 39, §4º, CF).

5. A babel terminológica foi explicitamente reconhecida pelo próprio constituinte de 1988 no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

   Reza o art. 17 do ADCT:

   "Art. 17. Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título"

6. Esses elementos demonstram, porém, que é errônea a suposição comum segundo a qual o conceito de remuneração, no direito constitucional brasileiro, abrange todas as parcelas possíveis da retribuição dos agentes públicos. Deveras, as disposições constitucionais citadas nos itens anteriores, evidenciam que os agentes públicos podem perceber valores inconfundíveis com a remuneração como espécie de retribuição, vale dizer, com a remuneração como soma total do vencimento básico com as vantagens permanentes e gerais de cargos e funções.

   As parcelas indenizatórias (ex. as diárias e ajudas de custo), eventuais (ex., auxílio-funeral, gratificação de férias) e as vantagens individuais transitórias (ex., adicionais pelo exercício de cargos de confiança) ou permanentes (ex. salário-família), salvo quando incorporadas aos vencimentos, ou estendidas à generalidade dos agentes, não são consideradas como integrantes da remuneração de cargos empregos e funções permanentes, caracterizando, quase sempre, situações transitórias ou simples vantagens pessoais, distintas da retribuição objetivamente deferida pela lei a cargos e funções públicas. Na verdade, esta distinção é muitas vezes ocultada pelo expediente de diferenciar os conceitos de "remuneração do agente" e " remuneração do cargo ou função". Com efeito, a "remuneração do agente", sendo constituída pela "remuneração do cargo ou função" e por vantagens pessoais, eventuais ou circunstanciais, inaplicáveis à generalidade dos ocupantes do cargo, naturalmente excede em valor o quantum definido para a "remuneração" do cargo. Para evitar ambigüidades, parece razoável empregar a voz "retribuição" para designar esse conjunto abrangente de todos os valores pagos, a qualquer título, inclusive indenizatórios, aos agentes públicos; reversamente, parece correto empregar a voz remuneração para designar a soma do vencimento básico e vantagens permanentes e gerais definidas para os cargos públicos, valores irredutíveis e que definem a hierarquia remuneratória no interior das carreiras.

   Se o interprete não diferenciar retribuição dos agentes e remuneração do cargo, e não adotar este último conceito com sentido equivalente a vencimentos, serão incompreensíveis diversos dispositivos constitucionais. Recordo apenas alguns, para fins didáticos: (a) irredutibilidade de vencimentos Page 4 (art. 37, XV); (b) proibição de vencimentos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário superiores aos pagos pelo Poder Executivo (art. 37, XII); (c) possibilidade de estabelecimento de relação entre a maior e a menor remuneração (art. 39, §5º.).

7. Essa prévia determinação conceitual, aparentemente acadêmica, é indispensável para a interpretação das disposições legais que regem a questão remuneratória no âmbito do Ministério Público Estadual. É o que se verá a seguir.

III - Inteligência dos termos vencimento e remuneração nas Leis Complementares N 11 e 16

8. A legislação básica do Ministério...